劉世錦:都市圈每年至少帶動經濟增長0.5到1個百分點
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劉世錦:都市圈每年至少帶動經濟增長0.5到1個百分點

2020年03月31日 10:11:39
來源:鳳凰網財經

鳳凰網財經訊 當此百年未有之大變局,全球大疫情和金融大動蕩的時代,危中有機,如何化風險為機遇,鳳凰網財經發起《危機對話》,與國內外官員、學者、經濟學家、機構高管對話,探尋疫情下的全球經濟影響,世界格局變遷,政策應對措施,投資機遇和風險,為業內提供有深度有思想的解讀和觀點。

中國發展研究基金會副理事長,全國政協經濟委員會副主任劉世錦在與鳳凰網財經的對話中表示,未來五到十年,中國最大的結構性潛能就是都市圈建設,都市圈建設每年至少帶動經濟增長0.5到1個百分點,都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策。

五到十年 中國最大的結構性潛能就是都市圈建設

鳳凰網財經:那么中國的這個結構性潛能應該從哪里釋放?

劉世錦:進入中速增長期后,結構性潛能的內容將發生很大變化。從空間角度看,今后五到十年,最大的結構性潛能就是都市圈和城市群加快發展。

所謂都市圈,在空間形態上,簡單地說,就是在一小時通勤圈,或已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內(當然,不同地理環境有較大彈性),發展起一批小鎮或若干小城,相互連接后形成新的城市網絡體系。

比如,在北京周邊50-70公里的范圍內,在環首都經濟圈——包括北京到天津、北京到保定,雄安新區等——節點性城市之間,建起幾十甚至上百個小鎮,彼此之間用軌道交通連接,然后形成一個城市網絡,基礎設施、公共服務,硬的軟的全都上去,形成一種新的城市形態。形態上來講,是小分散大集中。一方面把原來核心城市里太擁堵的、很多功能都不夠集中的,可以分解出去;另一方面,在都市圈范圍內,特別是這些小鎮可以吸收大量人口。中國將來形成三五千萬人的大都市圈、或者大都市圈構成的城市帶,是完全可能的。

中國的城市化率達到60%,還有大約20個百分點的上升空間。但近幾年的城市化進程,一方面,集聚效應加強、生產率提升;另一方面,則是已有的大型超大型城市內部結構性矛盾加劇,甚至到了不可持續的地步。

房價飆升,帶高城市運營成本,各類產業競爭力相應受損。高房價吸收了大量社會購買力,脫實向虛的資源流向長期難以扭轉。制造業和部分服務業由于成本壓力不得不從城市核心區退出,又面臨著既要降低成本,又不能遠離供應鏈網絡的兩難選擇。

城市的老齡化加快,很多老年人想到郊區找一個面積大一點、成本低一點、環境好一點的生活居所,但難以如愿。與此同時,大量年輕人在城市核心區買不起房,不得不到邊遠地區租房買房,每天上下班承受很大通勤壓力。

而且隨著城市核心區人口密度增加,除了高房價外,擁堵、污染、生活環境品質下降等城市負外部性增加,居民的實際生活質量感受與收入和消費水平的提高并不對應。面對嚴重霧霾,人們提出這樣的問題:我們吃飽了、穿暖了,生活水平有了很大提高,為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。

如果上述結構性矛盾無法解決或有所緩解,作為集聚效率最高的大型超大型城市,對將要進城的農村人口和其他城市人口,已經騰不出多少空間了。事實上,近些年來這樣的空間正在被壓縮。

顯然,我們正面臨著持續推進城市化進程、提高全社會資源配置效率與既有城市結構性矛盾之間的沖突。在這種沖突的夾縫中,加快建設都市圈是一個必然選項,準確地說,是一個逼出來的、不得不采取的選項。

都市圈每年至少帶動經濟增長0.5到1個百分點

鳳凰網財經:都市圈能為經濟增長帶來多大的影響?

劉世錦:大都市圈的發展,重點是這個圈,因為核心城市部分已經差不多了。通過“圈”與核心城區的結構調整和再平衡,可以提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性。具體說,有幾個好處:

有利于產業結構調整,特別是制造業在降成本的基礎上提高專業化水平;

有利于人口結構調整,大幅度改善居住環境和生活品質;

有利于職住平衡,減緩擁堵、污染和通勤壓力;

有利于進城農民工和其他外來人口改進居住條件,獲取應有的基本公共服務;

有利于擴大投資和消費需求,提高已有產能利用率,形成重要的經濟增長新動能;有利于帶動創新和綠色發展,促進生產生活轉向高質量、可持續、有韌性的新發展方式。

可以想象,北京周邊如果建設幾十個、甚至上百個小鎮,可以有一些養老社區;北京市區大企業總部很多,也有人提出讓他們分散到其他地區,這比較難,但是可以分解到周邊的小鎮,北京周邊可以有航天小鎮、新能源小鎮、人工智能小鎮,還有一些制造業小鎮——北京的制造業可以往外轉,河北、天津很多的制造業也不一定非要在縣城里邊,也是要集聚。現在制造業在空間上都是集聚的,就是要集聚到這些大都市圈的小鎮里來:一方面成本可以降低,另一方面可以分享專業化分工的好處。

從帶動經濟增長的角度講,大都市圈所帶動的需求是綜合性的:房地產投資、基建投資、制造業投資。

但如果把都市圈發展僅僅理解為擴大需求、調整產業和人口布局,那就低估了其應有的潛能和意義。在技術進步、綠色發展的大背景下,這一輪都市圈發展應該也完全可以不重復發達國家的老路,而走出一條具有中國特色和時代特色的綠色發展新路。從城市規劃、能源、交通、建筑到各類產業發展,都可以采用綠色發展的理念、技術、工藝、材料、設備、方法等,如無廢城市、海綿城市、分布式可再生能源、被動式建筑、新型空調等。在資金籌措上,采取綠色融資辦法。還可積極探索生態資本服務價值核算方法,使之可度量、可貨幣化、可交易,推動綠色發展由主要是政府提供的公共產品轉向企業個人能夠日常進行的經濟行為。

可以算一下賬:今后十年,僅僅都市圈的發展,給中國經濟每年提供的增長動能,保守估計,每年也會有0.5到1個百分點。

都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策

鳳凰網財經:那么都市圈建設需要如何推進,目前還有哪些困難?

劉世錦:都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束,需要深化改革去解決。

首先,加快大城市城鄉結合部的農村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出,農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市,同時也要創造條件使宅基地流轉。近些年雖有探索,但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求,大城市周邊城鄉結合部的農村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中,除特定公共用途要由國家征地外,一般應通過集體土地直接入市滿足需求。

土地管理法已對集體建設用地入市開了口子。宅基地流轉目前仍限于集體組織內部,而真正的需求是在外部。有觀點認為宅基地屬于集體財產,只能在集體組織內部流轉。依此邏輯,國家所有的土地也只能在國有機構之間直接流轉,那還有什么個人住房交易和房地產市場。宅基地流轉過程中可能出現的問題完全可以有的放矢地加以解決,不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明,農村集體土地進入市場才能真正保護農民利益,因為不流轉不交易農民利益是多少都搞不清楚。

由來已久的小產權房問題也無法再回避了。說小產權房不符合規劃,確實如此,本來就不允許蓋,當然不可能有規劃。但需要問一個基本問題:農民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權利?如果真正承認農民對土地的集體所有權,這個問題并不難回答。改革初期的聯產承包制,就是把農民在自己的土地上生產什么、如何生產的權利還給農民。而現在面臨的問題,是能不能把農民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權利還給農民。把這些權利還給農民了,并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉宅基地,而是承認、保護他們的本應有的選擇權。農民蓋房子,也包括在國有土地上蓋房子,都要服從于國家建設規劃,這是另一個層面的問題。所謂的小產權房問題,首先是該給農民的權利不給,疊加了不符合國家建設規劃,一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題,要從頭開始,正本清源,在農村土地制度改革、建設都市圈的大框架下,應給農民的權利要給,應繳的稅費要繳,不符合規劃的要糾正,把小產權房問題解決與都市圈小鎮小城住宅建設統籌推進。

第二,優先完善都市圈農村社會保障體系。對農地入市、宅基地流轉,人們一個擔心是有的農民會不會居無定所,影響穩定。過去長時期內,我們把農村土地作為農民安身立命的最后屏障,城里找不到工作了,還可以回到農村。這在過去是有道理的。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展,我們完全可以用現代社會保障體系替代農村土地這種原始的、低效率的保障方式,把稀缺的土地資源解放出來,實現高效率的配置利用。農地入市、宅基地流轉獲取的收入,應優先用于完善相應地區農村人口的社保體系,使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障,在提高土地利用效率、增加收入的同時,由更為有效和穩定的社會安全網托底。

第三,以強有力的制度政策措施防范以權謀私的腐敗行為。在城鄉結合部搞農地入市、宅基地流轉,有些握有權力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗,也是大家所擔心的。以往此類問題不僅存在,有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大,情況好轉,但制度建設、政策措施必須挺在前面。可對一定級別的黨政領導干部在城鄉結合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度,增強透明度和社會監督。對相關腐敗案件從嚴懲處,并加強曝光,以起到警示作用。

第四,推動農村基層治理結構的改革轉型。農村集體土地的所有權歸集體組織,但這些年農村基層組織治理能力不足,有些地方家族勢力過大,管理混亂,集體財產收入被裝進少數干部腰包的事例時有披露。此外,隨著由農村轉為城市,傳統的農村治理結構向城市社區治理結構轉型也勢在必行。所以,都市圈建設過程中,要加強相關農村基層組織建設,遏制基層腐敗,完善鄉村基層民主選舉制度,認可并保障農民的合法權益,提高透明度,加強監督監管,集體經濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。這方面已有一些成功經驗,可借鑒推廣。

第五,國土空間規劃形成機制也要改革、創新、完善。國家正在推動三規合一,很有必要,也提供了一個反思和改革的機會。空間規劃很重要,定下來就要執行,要有權威性和強制力。然而,規劃也是人制定的,人的認識具有局限性,也會出錯,因此規劃的調整和糾錯機制不可缺少,這并不否定或削弱而是增強規劃的權威性。關鍵一點是,規劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如,大城市的城鄉結合部出現大量“違規”的城中村,以致達到法不治眾的程度,而這些城中村為眾多外來人口特別是農民工提供了低成本居所,對城市發展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了?又如,近些年為推動區域平衡發展,對人口流出的部分中西部地區分配較多建設用地指標,利用率不高,有的開發區大量占有農地,招不來幾個像樣企業;而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區,分配的建設用地指標相對較少,導致有項目缺土地,推動地價房價上升。這樣的政策導向是否符合市場化、城市化發展規律,是否真正有利于區域協調發展,也需要反思并做出必要調整。

建設都市圈,應在空間規劃的思路、機制和方法上做出必要調整和完善,有些地方可能需要重新規劃。近期國務院將部分土地使用審批權下放給省一級政府,其中試點永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準,這些試點省區均為都市圈發展潛力大的地區。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發,集中利用土地資源,為都市圈建設提供有力支持。

第六,創新都市圈建設的體制機制政策。建設都市圈要立足于調動市場力量,充分發掘全社會消費、投資和創新的潛能。政府是作用也很重要,問題是如何以正確的方式發揮正確的作用。大城市政府通常人員素質較高,組織協調能力較強,在建設都市圈過程中有很大創新空間。建議試行區帶鎮體制,即核心城市的一個區,帶都市圈若干個鎮,發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起,所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等,都算到區的名下;區所轄核心城區內需要疏解的功能,可優先轉到所帶小鎮;同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競爭、又合作,逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。

以上幾個方面的改革都很重要,但都不容易,有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。

鳳凰網財經對話劉世錦全文:

對話劉世錦:不能一遇到問題就想刺激政策 應推新的改革措施

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