劉世錦: 都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策

劉世錦: 都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策

2020年03月31日 10:15:47
來源:鳳凰網財經

鳳凰網財經訊 當此百年未有之大變局,全球大疫情和金融大動蕩的時代,危中有機,如何化風險為機遇,鳳凰網財經發起《危機對話》,與國內外官員、學者、經濟學家、機構高管對話,探尋疫情下的全球經濟影響,世界格局變遷,政策應對措施,投資機遇和風險,為業內提供有深度有思想的解讀和觀點。

中國發展研究基金會副理事長,全國政協經濟委員會副主任劉世錦在與鳳凰網財經的對話中表示,都市圈建設需要在六個方面深化改革、調整政策。

劉世錦認為,都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束,需要深化改革去解決。

首先,加快大城市城鄉結合部的農村土地制度改革。十八屆三中全會明確提出,農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市,同時也要創造條件使宅基地流轉。近些年雖有探索,但進展不及預期。面對建設都市圈的緊迫需求,大城市周邊城鄉結合部的農村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設過程中,除特定公共用途要由國家征地外,一般應通過集體土地直接入市滿足需求。

土地管理法已對集體建設用地入市開了口子。宅基地流轉目前仍限于集體組織內部,而真正的需求是在外部。有觀點認為宅基地屬于集體財產,只能在集體組織內部流轉。依此邏輯,國家所有的土地也只能在國有機構之間直接流轉,那還有什么個人住房交易和房地產市場。宅基地流轉過程中可能出現的問題完全可以有的放矢地加以解決,不能因為這些問題而回避這項改革。理論和實踐都證明,農村集體土地進入市場才能真正保護農民利益,因為不流轉不交易農民利益是多少都搞不清楚。

由來已久的小產權房問題也無法再回避了。說小產權房不符合規劃,確實如此,本來就不允許蓋,當然不可能有規劃。但需要問一個基本問題:農民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權利?如果真正承認農民對土地的集體所有權,這個問題并不難回答。改革初期的聯產承包制,就是把農民在自己的土地上生產什么、如何生產的權利還給農民。而現在面臨的問題,是能不能把農民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權利還給農民。把這些權利還給農民了,并不意味著他們一定要蓋房子、一定要流轉宅基地,而是承認、保護他們的本應有的選擇權。農民蓋房子,也包括在國有土地上蓋房子,都要服從于國家建設規劃,這是另一個層面的問題。所謂的小產權房問題,首先是該給農民的權利不給,疊加了不符合國家建設規劃,一個錯誤引出了另一個錯誤。解決這一問題,要從頭開始,正本清源,在農村土地制度改革、建設都市圈的大框架下,應給農民的權利要給,應繳的稅費要繳,不符合規劃的要糾正,把小產權房問題解決與都市圈小鎮小城住宅建設統籌推進。

第二,優先完善都市圈農村社會保障體系。對農地入市、宅基地流轉,人們一個擔心是有的農民會不會居無定所,影響穩定。過去長時期內,我們把農村土地作為農民安身立命的最后屏障,城里找不到工作了,還可以回到農村。這在過去是有道理的。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展,我們完全可以用現代社會保障體系替代農村土地這種原始的、低效率的保障方式,把稀缺的土地資源解放出來,實現高效率的配置利用。農地入市、宅基地流轉獲取的收入,應優先用于完善相應地區農村人口的社保體系,使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障,在提高土地利用效率、增加收入的同時,由更為有效和穩定的社會安全網托底。

第三,以強有力的制度政策措施防范以權謀私的腐敗行為。在城鄉結合部搞農地入市、宅基地流轉,有些握有權力的干部會不會借機撈好處、搞腐敗,也是大家所擔心的。以往此類問題不僅存在,有些地方還相當嚴重。近年來反腐敗力度加大,情況好轉,但制度建設、政策措施必須挺在前面。可對一定級別的黨政領導干部在城鄉結合部的房屋交易行為實行嚴格審查制度,增強透明度和社會監督。對相關腐敗案件從嚴懲處,并加強曝光,以起到警示作用。

第四,推動農村基層治理結構的改革轉型。農村集體土地的所有權歸集體組織,但這些年農村基層組織治理能力不足,有些地方家族勢力過大,管理混亂,集體財產收入被裝進少數干部腰包的事例時有披露。此外,隨著由農村轉為城市,傳統的農村治理結構向城市社區治理結構轉型也勢在必行。所以,都市圈建設過程中,要加強相關農村基層組織建設,遏制基層腐敗,完善鄉村基層民主選舉制度,認可并保障農民的合法權益,提高透明度,加強監督監管,集體經濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。這方面已有一些成功經驗,可借鑒推廣。

第五,國土空間規劃形成機制也要改革、創新、完善。國家正在推動三規合一,很有必要,也提供了一個反思和改革的機會。空間規劃很重要,定下來就要執行,要有權威性和強制力。然而,規劃也是人制定的,人的認識具有局限性,也會出錯,因此規劃的調整和糾錯機制不可缺少,這并不否定或削弱而是增強規劃的權威性。關鍵一點是,規劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。比如,大城市的城鄉結合部出現大量“違規”的城中村,以致達到法不治眾的程度,而這些城中村為眾多外來人口特別是農民工提供了低成本居所,對城市發展、競爭力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規劃錯了還是如此之多的人民群眾的選擇錯了?又如,近些年為推動區域平衡發展,對人口流出的部分中西部地區分配較多建設用地指標,利用率不高,有的開發區大量占有農地,招不來幾個像樣企業;而對人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區,分配的建設用地指標相對較少,導致有項目缺土地,推動地價房價上升。這樣的政策導向是否符合市場化、城市化發展規律,是否真正有利于區域協調發展,也需要反思并做出必要調整。

建設都市圈,應在空間規劃的思路、機制和方法上做出必要調整和完善,有些地方可能需要重新規劃。近期國務院將部分土地使用審批權下放給省一級政府,其中試點永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準,這些試點省區均為都市圈發展潛力大的地區。此項重要改革將有利于地方政府從各自實際出發,集中利用土地資源,為都市圈建設提供有力支持。

第六,創新都市圈建設的體制機制政策。建設都市圈要立足于調動市場力量,充分發掘全社會消費、投資和創新的潛能。政府是作用也很重要,問題是如何以正確的方式發揮正確的作用。大城市政府通常人員素質較高,組織協調能力較強,在建設都市圈過程中有很大創新空間。建議試行區帶鎮體制,即核心城市的一個區,帶都市圈若干個鎮,發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起,所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等,都算到區的名下;區所轄核心城區內需要疏解的功能,可優先轉到所帶小鎮;同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。各個區所帶鎮之間既競爭、又合作,逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制。

以上幾個方面的改革都很重要,但都不容易,有的是長期以來未能啃下的硬骨頭。

鳳凰網財經對話劉世錦全文:

對話劉世錦:不能一遇到問題就想刺激政策 應推新的改革措施

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